6.3.2. Первая попытка создания свободной экономической зоны в Сахалинской области
Вопрос о создании СЭЗ на Сахалине уже имеет свою историю, которая начинается с 1991 года, когда было принято постановление Президиума Верховного Совета «О создании свободной экономической зоны «Сахалин» (СЭЗ «Сахалин») и утверждено Положение о свободной экономической зоне «Сахалин», согласованное со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами.
Принятие решения о создании СЭЗ «Сахалин» было вызвано как социально-экономическими, так и политическими причинами.
В те годы желание создать у себя подобные «зоны» изъявили в обшей сложности более 100 городов и районов страны. Объяснялось это, во-первых, в первоначальном поощрении данного процесса «сверху» (считалось, что свободной зоной должна стать вся страна); во-вторых, тем, что во многих регионах «зоны» рассматривали как кратчайший путь к решению местных проблем за счет выделенных центром средств (под проект). (Кстати, в июне 1992 года президент Российской Федерации подписал указ «О некоторых мерах по раз-
163
витию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации», который позволяет органам управления СЭЗ брать бюджетные кредиты. Полученные втечение 1994-1997 годов таким образом 149,6 млрд. рублей в виде налогового кредита, в основном направленные на финансирование приоритетных объектов инфраструктуры, оказали существенное положительное влияние на экономику области); в-третьих, стремление властей получить статус «свободной экономической зоны» было одной из форм проявления эйфории «суверенитетов», как способ отгородиться от вмешательства в свои хозяйственные дела со стороны центральных органов власти и напрямую выйти на мировой рынок.
Замыслы были грандиозные. Имелось в виду «открыть» экономику для внешнего мира и привлечь в крупных размерах иностранный капитал, передовые технологии и новые методы организации производства. При этом сформировались две крайние точки зрения относительно места и роли СЭЗ в экономической системе страны. Сторонники одной линии делали упор на слове «свободная», понимая под этим практически полную независимость региона от России. Они предлагали передать в их распоряжение все объекты федеральной собственности, природные ресурсы и даже 200-мильную морскую зону, а также наюговую и финансовую системы. Финансовые отношения СЭЗ с Федерацией предлагалось строить на договорной основе. То есть местные органы власти должны были получить право собирать все налоги и платежи и выделять федеральному центру из этой суммы какую-то долю согласно договоренности.
Другая крайность состояла в том, что свободная экономическая зона представляет собой только особый хозяйственный механизм. В административно-правовом отношении СЭЗ не должна иметь каких-либо специфических черт, отличающих ее от других территорий России.
В конце концов верх взяла центристская концепция, в соответствии с которой и хозяйственный, и административно-правовой механизм СЭЗ в основном совпадает с соответствующими принципами и правовыми нормами, действующими в Российской Федерации. В то же время СЭЗ имеет ряд существенных черт, отличающих ее от основных районов страны и обеспечивающих заинтересованность иностранных инвесторов вкладывать свои средства именно в данную зону.
Но для начала нормального функционирования СЭЗ потребовались бы крупные централизованные капиталовложения для развития инфраструктуры. (Согласно предварительным проработкам Института макроэкономических исследований при Министерстве экономики Российской Федерации, потребность в инвестициях на создание СЭЗ «Сахалин» составляла 3,7 трлн. рублей |в ценах 1995 г.| и 2,9 млрд. долларов. Из них 42% требовалось на развитие инфраструктуры). Поскольку такими деньгами правительство не располагало, оно просто взяло курс на «замораживание» процесса становления СЭЗ.
Позиция федерального центра в отношении СЭЗ достаточно ясно просматривается в принятых в течение 90-х годов нормативных актах Российской Федерации по вопросам налогообложения, таможенного и валютного регулирования, которыми предоставленные отдельным свободным экономическим
164
зонам льготы были отменены. Федеральный закон «О свободных экономических зонах» оказался одним из самых труднопроходимых в Государственной думе. Принятый Госдумой после трехлетних перипетий, с трудом поддержанный Советом Федерации, он не вступил в силу из-за вето, наложенного президентом РФ. Все это обосновывалось центром:
• во-первых, невозможностью обеспечить значительные стартовые капиталовложения для комплексного инфраструктурного обустройства зон;
• во-вторых, невозможностью осуществления надежного таможенного контроля на территории «суперзон», что превратило бы эти зоны, по его мнению, в гигантские насосы, перекачивающие за рубеж товары с остальной территории России;
• в-третьих, тем, что предоставленный льготный налоговый режим обусловил бы большое недопоступление средств в доходную часть бюджета Российской Федерации;
• в-четвертых, использование иностранной валюты на территории таких зон усилило бы эти явления и привело бы к дерегулированию валютных операций на территории России и, в конечном счете, к разрушению единого экономического пространства страны и превращению России в конгломерат отдельных территорий.
Однако при этом не принимается во внимание, что экономическое равенство субъектов Российской Федерации на едином экономическом пространстве означает равенство в воздействии на них негативных последствий нынешней переходной фазы российской экономики, а правовое неравенство субъектов Федерации уже подкреплено неодинаковыми конституциями республик, в нее входящих, и уставами областей и краев, а также договорами между федеральными властями и отдельными субъектами Российской Федерации, впоследствии, правда, отмененными.
Отвергается мнение ученых, утверждающих, что в экстремальных условиях Дальнего Востока именно свободные экономические зоны могут стать объективной основой для создания привлекательного инвестиционного климата и одним из наиболее реальных и эффективных инструментов преодоления дотационного характера экономики региона, смягчения разрыва стартовых возможностей по отношению к европейской части страны1.
Острый дефицит инвестиционных возможностей страны объективно обусловил политику на свертывание больших по площади (в масштабах краев и областей) и развитие точечных, локальных СЭЗ в несколько квадратных километров. Поэтому в принятой в 1992 году правительственной программе углубления реформ было признано, что достижение положительного эффекта от создания СЭЗ возможно лишь при концентрации усилий и средств на формирование относительно небольших зон экспортного производства и свободных таможенных зон. Эти зоны должны были получить экстерриториальный статус с льготным, по сравнению с общим, режимом хозяйственной деятельности для иностранных и отечественных инвесторов, с созданием всей необходимой производственной и деловой инфраструктуры, соответс-
твуюшей мировым стандартам. То есть «размораживание» СЭЗ планировалось вести по частям, по субзонам. И начаться оно должно было с двух крайних точек страны: Калининграда и Сахалина. В соответствии с этой идеей в декабре 1992 года вышел указ президента РФ, на основании которого была создана субзона «Курилы», функционирующая в рамках СЭЗ «Сахалин».
